新一轮“房改”，到底是怎么回事？

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这两天，“14号文”关于住房体系的新表述引发热议，推动新一轮“房改”的新闻冲上热搜。

暂先不论是不是新一轮“房改”。改革是渐进的，也是倒逼的。从这个角度来看，对于“14号文”提出的两个任务“加大保障性住房建设和供给，推动建立房地产业转型发展新模式”，我认为是针对当前楼市突出问题而提出。也即，旧模式难以为继，楼市持续下坠，亟待新模式。

我们面临的楼市形势是：新开工回到2009年水平，商品房销售回到6年前水平，卖地数据不公布了，房价阴跌了2年多。从2021年底开始的救市，到现在近两年了，但史无前例的宽松政策打下去，效果想必大家都看到了，非常的不理想。理论上讲，我们有500亿平米的存量住房，每50年更新一次（寿命为50年），每年也有10亿平米。这应该是底线了！

再加上，还有改善型需求，人口流动带来的需求，12亿平米能守得住。但从新开工和供地来看，从海量二手房挂牌看，从“All in”转向“All out”趋势之迅猛看，10亿平米底线，不能太乐观。

但同时，我们发现，需求潜力还很大。比如，尽管身边的人多数有房了，但大多数人对居住不满意，存量房屋品质确实乏善可陈；比如，珠三角住房自有率只有46%；再比如，全国有新市民、外来人口3-4亿，多数人没有房。对拥有产权住房，上升到阶层晋升的焦虑。

一边是房子卖不掉，一边是需求嗷嗷待哺。

因此，沿用传统的管理模式，即需求端各种激励措施，比如给资格、加杠杆、降门槛等，甚至给大家摇旗呐喊、加油助威，“看好你、一定行”，让市场提振信心、扭转预期等，作用空间很小了。

问题的症结，就在于供需错配。

实事求是讲，地产在过去20多年工具化特征突出，商品房是卖给有钱的、能加杠杆的，导致属性扭曲、房价奇高。但国民收入是“金字塔”的结构。于是，出现需求断层和库存高压。

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房改也好，打造新模式也好，强化住房保障也好，就是要解决这个问题。过去，每次市场下行，靠旧模式硬生生拉起来，屡试不爽，导致我们没有经历完整的房地产周期。现在，之所以呼唤房改、呼唤新模式，完全是因为，旧模式搞不下去了。新模式，离不开住房保障真正发力。

基本逻辑就是，通过政府主导的保障房，让住房困难人群享受城市化的公共服务，从而成为市民，构建“先租后买”、“先小后大”、“先上车后改善”的住房资产拥有阶梯，最终成为城市的有产者。这样，商品房市场有效需求不足，导致的需求断层和库存高压，才能破解。

事实上，从1998年开始大搞经适房，到2007年国家发布24号文，住房保障进入快车道，特别是2008年启动“3600万套”保障性安居工程，2021年在人口净流入城市筹建900万套保租房等，住房保障搞了16年了，从量上来看，能覆盖20%的城镇人口。但效率成问题：

一是，由于商品房价一直在上涨，而产权式保障与市场销售是打通的，始终难以避免寻租或套利的局面，导致有的无法配置给需要的人。

比如，经适房、限价房、安居房、销售型的人才房；比如，一些拆迁安置房，补缴地价也能上市。

二是，住房保障主要局限于户籍低保低收入的，尽管有的城市也在扩面（保障常住人口），但力度不够，口惠而实不至。

比如，2014年国家就提出，住房保障覆盖面要扩张到非户籍人口，包括农民工，但兑现度不够。

三是，住房保障没有适应人口结构的变化。对于大城市来讲，住房困难群体最突出的有三类人群：新市民、年轻人、外来人口，新就业大学生，户籍无房户，为社会提供基础服务的工薪阶层。

四是，保障性住房与商品住房，在区位、品质、公共服务上的差距明显，背后反映的是，地方是否真的重视住房保障。

图：我国住房保障体系发展的历史脉络

不去大力度建设保障房，必然要容忍城中村、工厂宿舍、游离于城市公共服务外的商品租赁住房等非正式住房的存在。但是，非正式住房和保障性住房最大的区别在于，前者无法享受城市化的服务，也就无法融入城市，无法成为真正的市民。于是，大城市的住房形态，就呈现“二元分裂”态势，即针对中高收入的商品房和中低收入的非正式住房，中间形态弱小。

住房保障力度不够，就意味着“二元分裂”无法弥合，住房消费阶梯断层。也就意味着，住房消费升级，主体就是前期买了商品房的群体，而多数租赁人群“先租后买”的梯度很难实现的。

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在房价不高、城市化快速推进、房价上涨预期强烈的楼市“上半场”，“二元分裂”导致的需求断层不明显。但楼市进入“下半场”，上半场的动力（房价预期、加杠杆、高收入资产配置）褪去，而中间层未经由保障房的扶持而成为有支付能力的购房群体，于是就出现需求断层。

此次，14号文，关于配售型的保障性住房，最大的特征，就是“成本价供应、封闭流转”。对该类型住房，土地是划拨的（或盘活存量土地），资金来自低息贷款或债券，建设主体的国企城投。这样的组合能最大限度降低建设成本，实现成本价供应，让最广泛的困难群体纳入保障。

封闭流转，一方面能杜绝寻租或套利，使得房源分配给最需要的人群；另一方面，也能避免后期套现导致二手房挂牌量大幅度增加，冲击商品房市场。

多说一句，楼市的“上半场”，获取地产红利的激励下，都在“做多”，包括对产权式保障房的谋求。但是，进入下半场以后，套现落袋的情绪集中、赛道拥挤，表现在二手房挂牌量不断创新高，资产价格下跌。

个体理性，但集体非理性，合成谬误，这是个共输的结局。

从人群来看，根据14号文的规定，主要有三类“住房困难”人群：

一是，户籍无房户，也被称为“夹心层”。当入户门槛越来越低、房价越来越高，很多户籍无房户就变成了住房困难群体（但不符合低保低收入范畴），入户几年了，却买不起房；

二是，新就业大学生。他们享受过高等教育的红利，但不再认为是天之骄子，因为房子都买不起。在“买房并真正融入城市（享受城市公共服务）”的道路上，是最焦虑、最卷的一个群体。

三是，为社会提供基础服务的工薪阶层。这些年，考公、考编、进国企的人多了，但随着社会管理事务下沉，街道、社区、居委为代表的基层，工作强度越来越大，社会治理的责任和压力空前，而薪酬绩效的状态，大家都清楚近期的变化。这些人群，也是住房困难人群。

因此，未来的住房保障，分为两大块：一是配租型的，包括针对城市低保低收入群体供给兜底式保障，即公租房；也包含保租房，针对收入不太低，不符合公租房条件，但也买不起房的群体；二是配售型的，即针对有一定收入积累，想获得产权住房，但支付能力弱的购房困难群体。

这就是近期热议的配售型保障性住房。

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目前来看，户籍低保低收入的群体，基本上实现了“应保尽保”。未来，应该学习新加坡、德国等发达国家，在住房问题（“有房住”）基本解决的基础上，将住房保障的范围扩大到所有住房困难群体。多说一句，我们学习新加坡住房制度，不是学习其形式，而是学习其内核。

即，以威权落实“居者有其屋”的理念，保障每一个国民能健康、体面获得居住，并能享受到围绕居住的均等化公共服务。比如面向居民日常饮食起居的社区服务，子女能就近接受相对均等化教育等。而不对房地产既要、又要、还要，导致保障靠后，“居者有其屋”无法落地。

图：新加坡存量住房供给的结构（%）

或者，仅仅是为完成保障房的“量化目标”，至于建得好不好，配套是否到位，通勤成本能否接受，是不是待保障人群所需要的等，一概不管。我们有自上而下的执行力，完全可以学习新加坡的威权治理模式，从而将新的住房保障制度落实到位，真正解决中间断层的问题。

前面讲了，改革是渐进的，但也是倒逼的，现在到了倒逼的时候。否则，房地产可能面临“失速”的风险，资产价格面临暴跌的可能。推动新模式落地，有两个抓手：一是规划建设保障性住房，推进产权住房供给侧改革；二是推进城中村改造，推进租赁住房供给侧改革。

二者共同的目的，就是以供给侧改革来纠偏供需错配，让有效供给顺应有效需求，解决需求断层的问题，促进“先租后买”、“先上车后改善”的健康循环。本质上，也是实现居者有其屋，打造中产阶层。不管是配租型的保租房、配售型的保障性住房，都是城市公共服务的载体。这样，3-4亿的新市民、年轻人、新就业大学生、工薪阶层，也就融入了城市。

我们从不缺乏住房顶层设计，每一个专家都可以描绘出一张美好蓝图。但是，一分部署、十分落实。过去，房子的问题是“总量短缺”，敞开口子搞建设就行了。但现在，房子总量不缺了，空置率很高，尽管有结构性短缺，但买房的预期变了，供应怎么匹配需求是一门学问。

否则，可能供出来的房子卖不出去，产生新的空置、资源浪费。比如，新的保障房土地要划拨供应，但对于大多数城市来讲，只有外围有大量的划拨用地，但外围广义库存要5年以上才能消化完，而且外围区域的房价在下跌，建出来的房子能不能卖出去，这不能不考虑。

另外，存量时代了，关键是盘活存量用地，而企事业单位、学校医院有大量用地可以建设，且不需要改规划、补缴出让金。但在所有经济主体的眼里，土地是优质资产，能否拿出来建设和向全社会成本价配售，是个大问题。之前，保租房也考虑过这个渠道，但效果不佳。

像前面所说，新加坡的住房制度好，靠的是威权落实“居者有其屋”，包括靠威权落实土地低价征收，落实中央公积金、低息贷款，落实全国700 多所学校和公园等公共服务平等分配。

我们能否做到这一点，有几个观察指标：

一是，是否愿意把优质地块拿出来；

二是，是否能攻坚克难、有担当有突破，把存量土地盘活（低效供地占比40%）；

三是，是否区位和品质比肩商品房。