用地续期高峰将至，一场关于土地腾退的变革即将上演

土地到期了，到底怎么续？

对此，《民法典》《城市房地产管理法》等，都有规定：

• 对住宅用地，《民法典》规定“建设用地使用权期限届满的，自动续期，续期费用的缴纳或者减免，依照法律、行政法规的规定办理”。

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• 对非住宅，《民法典》规定“非住宅建设用地使用权期限届满后的续期，依照法律规定办理”；《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》规定“土地使用权期满，土地使用者可以申请续期。需要续期的，应当依照本条例第二章的规定重新签订合同，支付土地使用权出让金，并办理登记”。

从前几年深圳、温州一些案例看，住宅续期贯彻“低成本”普惠原则，续期费用是很低的。

1990年发布《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》，规定“居住、工业和商业用地使用年限分别不超过70年、50年、40年。这么来看，住宅用地大面积续期还未到来。

现在，紧迫的是非住宅用地的续期，上世纪90年代出让的工商业用地，即将迎来续期高峰。

顶层设计也非常重视：

24年7月三中全会提出“制定工商业用地使用权延期和到期后续期政策”；26年3月国家“十五五规划提出，“完善工商业用地使用权续期法律法规，依法稳妥推进续期工作”。

看来，这是个大事情。从规定来看，非住宅续期和住宅差异比较大，对于非住宅来讲：

可以续，但要提出申请，还要交钱。

近期，广州和上海在这方面做了非常有益的探索，其方案有很强的示范意义：

表：上海和广州非住宅用地续期的政策比较

数据来源：中国指数研究院

有关两个城市的政策，上面的表总结的很详细。

广州和上海有差异，比如广州强调规则透明与刚性监管（续期地价的定价公式完全透明），上海强调“底线+弹性”，续期价格不低于基准地价70%，各区用好“绩效与地价”挂钩机制。

但共性的内容是很清晰的，也折射了续期背后的土地制度改革：

一是，应续尽续，消除制度成本：

也就是说，只要业主想续期，政府就一定会配合。这么做，最大的好处就是，企业不用再重新竞价，也不影响企业中长期的投资和经营决策，“制度性交易成本”大幅下降。

另外，过去很多用地临近到期的商办，交易时普遍被打折。现在，因不确定而折损的问题消除了。

二是，续期差异化，绩效说了算：

首先是，部分地块不予续期。包括因社会公共利益需要收回的，不予续期；产业用地综合绩效评为C/D类的项目，不予续期（各区根据项目情况综合研判）。所谓综合绩效，就是投资强度、产业准入情况、投产达产周期、产值税收、产业集聚和升级等规划指标落地情况。

其次是，分到期续期和提前续期。

到期续期就是到期前1年（广州）、3年（上海）即可申请，按常规申请走。这里要关注提前续期，即剩余年限不足原出让年限一半，企业经营稳定、绩效突出、有长期投资计划的优质项目（需发改、经信等多部门联合认定）。这类项目综合绩效较高，续期成本也低。

广州差异化规定的很清晰：按照《广州市产业用地指南》明确的不同行业“土地产出率”，分达标和不达标的续期。

三是，不超过40/50年的前提下，续期年限可灵活调整：

• 可以申请短期续期，单次最短不少于5年。

• 上海实施弹性年期，一般产业用地续期最长20年，重大项目类用地最长续期为50年。

• 广州：如果绩效达标，鼓励类或允许类的，一次续期最长20年；限制类的产业，一次续期最长为10年；如果绩效不达标，一次续期最长不超过5年，以租赁方式办理。

  
  

综合看，续期期限明显缩短了，主要原因是：

首先，产业周期缩短了。不像过去传统制造业、商业金融等各类服务业，周期比较长、比较稳定。现在，有的产业过10年，就被淘汰了。所以，看不清就先续个短期，到期后再说。

其次，土地成本太高了。现在，鼓励发展的产业，主要是新兴产业，但这些产业未来市场空间、盈利模式、竞争态势等，有很大的不确定。土地作为前期成本，一次性续期40或50年的成本太高了。

注意的是，不仅是续期土地，新出让地块，都在推弹性年期、混合用途，期限也缩短了。

四是，续期价格，奖优惩劣：

广州规定的非常清晰，绩效达标的直接在基准地价基础上打7折，不达标的就不打折。

再看上海，其政策核心就是“续期地价与综合绩效挂钩” ，也就是优质企业可享受地价让利。

当然，有一条价格底线——续期土地价格不得低于地块对应级别基准地价的70%。

表：上海2026年版基准地价分级表

数据来源：上海规划和自然资源局

上图就是官方发布的上海2026年版基准地价分级表。

基准地价，就是片区平均价格，即对城镇各级土地或均质地域，在正常市场条件和设定土地开发条件下，按照商业、住宅、工业等用途，分别评估确定某一基准日法定最高使用年限的国有建设用地使用权区域平均价格，包括土地取得费、土地开发费和土地纯收益。

在基准地价*70%的基础上，对不同项目到底怎么奖优惩劣，估计届时各区会出详细的规定。

但不管怎么规定，会产生一个结果，即运营不好的项目，按租金（商办）、经营现金流（工业）计算的物业总价值/估值，可能会与续期的费用差不多，甚至会高于续期的费用。

特别是那些淘汰类、过剩类的产业（比如上海产业绩效C、D类、广州绩效不达标的项目），经营不善的商办（比如散售掉的、出租率低的），很可能发现续期非常不划算。

五是，单独设计续期架构，助力REITs：

首先，REITs项目年限据实确定。

对于拟发行不动产投资信托基金（REITs）等特殊情形，申请年限可根据项目实际情况确定；

其次，土地期限不再是REITs的隐形卡点。

符合国家产业导向的REITs项目，在自愿前提下提前续期通道被明文打通——优质REITs项目简化核定，可在“申报后、注册前”办完续期。意味着续期可与REITs审核并行推进。

对于公募REITs，特别是“高分派、低期限”的项目，对应的IRR都非常低。续期预期明确将有效提升IRR。对新发项目而言，申报后、注册前完成土地续期手续，相当于将一项难以定价的尾部风险，逐步转化为可以纳入估值和资本开支计划的事项，提升项目估值。

广州、上海在非住宅用地续期方面的地方实践，本质上是以市场化方式盘活存量土地，优化产业用地供应方式。

同时，以投资强度、容积率、亩均税收、就业贡献、研发经费投入强度等指标健全控制体系，推进土地差异化续期。以续期倒逼低效用地腾退、实现挖掘存量土地再利用空间的同时，再通过地价奖励的形式，保障优质企业、项目的用地需求，最终完成供地向存量转移。

大家看刚刚发布的《上海市加强土地管理“十五五”规划》，就一目了然了。

上海“十五五”土地管理的主要目标

数据来源：上海规划和自然资源局

过去增量时代下，土地价格不断上涨，很多商办项目靠不断上升的评估值、泛地产产业链租赁来维持；很多资不抵债、经营不善的项目，守着一块地，靠转型房地产开发活得如鱼得水。现在，商办物业和用地过剩、空置率居高不下；新兴产业用地复合化、小型化。守着一块地，希望政府征收、希望旧改和发展地产，这是旧模式，且一去不复返了。

38号文标志着土地财政的终结，新增与存量盘活挂钩，盘活多少存量，才能匹配多少新增。对于地方来说，用地的内在激励仍然很强，但导向已转向土地要素对实体的保障。不管是国内大循环下的民生设施用地，还是培育新质生产力，首先需要降低用地的成本。

新的土地续期规则倒逼下，不续期自然就被收回了，低效物业会退出。土地收储后重新规划、出让。精妙之处在于，不像过去政府征收，业主坐地起价。现在，哪个资产该留、哪个该走，业主自己算账，续期的刚性约束下，算不过来只能退出。当下正在推的城市更新，本质上就是存量低效空间的再利用，其最大的成本就是用地、物业的估值。用地续期新规下，越是低效的物业，估值就越低。这么看，续期新规下，城市更新的成本也大幅降低了。