15万亿城市更新：一场关于存量的深度变革

近期发布的《城市更新“十五五”规划》，是“十五五”首部国家专项规划！

看这个文件，很多人觉得，不就是改造老旧小区、城中村、更换下水道嘛！

远不止于此。它要回答的是，当增量扩张无法持续时，怎么靠存量挖潜，创造城市新的增长空间？

——也就是近段时间经常强调的“内涵式增长”！

过去几十年，我们靠卖地、搞地产项目、开发新区、建轨道等基础设施搞增长。

现在搞不下去了，所以各地都面临着财政、增长、就业等多重的压力。

但是，增量这扇门关上了，但存量这扇窗打开了，这就是城市更新。

其实，城市更新不是陌生词，过去十几年一直在搞，比如广东省早在2009年就发布了“三旧改造”的政策；2020年发布国家的十四五规划后，住建部就提出“城市更新”行动。

但老实讲，过去的城市更新，大多停留在碎片化的项目层面。

比如，城中村改造，为了把资金算平，融资区要建多少商品房，这才是重点。从而导致，资本只追求“肥肉”——利润最大的项目，而片区短板缺失严重、存在隐患的项目，却无人问津。 

事实上，城市和人一样，是一个有机的生命体，需要从“三生融合”（生产、生活、生态）的系统性布局，一体化推进城市更新。因此，就要从专项规划的角度来推进这项系统工程。

从规划披露的6大任务来看，涵盖了民生类、安全类、发展类等三大类改造：

• 民生类：老旧小区改造、城中村改造、完整社区建设（加装电梯、更换水电气等管道、一刻钟便民生活圈等）

• 发展类：老旧厂区与老工业区改造、老旧街区活力提升（发展新业态、新消费和新场景、培育新质生产力）

• 安全类：地下管网更新改造、危旧房改造、基础设施生命线安全工程（水电气路网、平急两用等）。

  
  

但纯安全类、民生类的改造，可能产生不了充足的现金流，但他们是发展类改造的基础，而发展对安全和民生又有很强的诉求。因此，就需要在一个片区内统筹推进这三类改造。

基于此，新时期的城市更新，区别于碎片化的、“哪赚钱改哪”的改造，它是片区统筹推进和平衡的改造。

这确实是新模式，需要一个个具体项目的落地，形成城市更新的机制和模式。基于此，三大类改造都提出具体的量化目标，比如城镇老旧小区改造11.5万个、城镇危旧房改造50万套/间、城中村改造4000个、地下管网改造36.5万公里、老旧街区厂区改造1500个。

这么看，工程非常浩大，就需要规划引领，即建立“专项规划、片区策划、项目实施方案”的城市更新规划体系。因此，接下来各省市都要从“宏观的规划、中观的片区策划、微观的项目”来落实和分解上面的量化指标，资金、土地、规划等要素都要跟着项目走。

这其中，资金最为关键。

首先，对于安全类的改造，比如地下管网、生命线工程等基础设施，基本都是由财政来兜底。

5月22日，中央财政支持更新“定额补助”，选出15个城市，东中西部城市各补8亿、10亿、12亿。这项工作自2024年开展，今年是第二批，资金主要用在城市的“里子工程”。

不久前，国家披露了十五五城市更新的总投资，大概在15-20万亿，其中安全类的改造大约在5万亿元。财政投入“打基础”，也是确定性最强的，这部分投资指向“地下管廊”建设的百年大计，数字化、智能化的成分高。其投资乘数也是非常高，达到2-3倍。 

以后的预算，不管是中央财政（比如特别国债“两重项目”）、发改专项，还是地方专项债，都会针对城市更新专门设立专项。

而且，地方政府专项债，还可以用作更新项目的资本金。

财政投入打基础，除了地下管网、生命线工程等设施，近期还投向历史街区、完整社区等方面。财政把脏活儿、累活儿都干了，扫清了市场资金进入更新的障碍。为吸引社会资本进入，规划在盘活低效用地、闲置物业方面，下了很大功夫：用途可以调整、功能可以转换。

比如，老旧厂房园区可以转向文创、研发、展览、消费；低效商办可以转向青年公寓、创新办公、社区服务；闲置公共房屋可以转向养老、托育、文化、体育和便民服务。

规划还特别提到，推动消费基础设施改造升级，发展首发经济、银发经济、冰雪经济、低空经济、赛事经济、体验经济等。因此，城市更新在谋划项目时，就要把存量物业从资产、资源、资本的角度来看待，从原来的“工程建设思维”，转向“资产运营”视角。

其实，“资产运营”视角早就成为共识了，但在过去实践中走歪了。比如，多数城市老旧街区改造，项目策划给出的方案，无外乎“四板斧”——植入文创、引入网红品牌、做个夜经济、加上数字化。过两年你再去，可能一半的铺子被迫关门，剩下的转行卖奶茶。

要让这种视角转换，切切实实能谋划出项目，能创造出可持续的现金流，真正吸引社会资本，比如各种创客，靠的不是标准答案，而是在项目策划阶段，就要想清楚几个问题：

• 项目靠什么吸引人

• 项目靠什么留住人

• 项目靠什么创造钱

  
  

做到这一点，关键在于“体检”！

因此，这次规划提出，“先体检、后更新，体检更新一体化”，这是城市更新最主要的机制。

编制规划、谋划项目也好，实现资金平衡也要，还是引入社会资金也好，其效果如何，最关键的就是：

——体检到位没有？

体检，就是发现痛点，也是社会资金进入的起点。

• 硅谷著名的“创业教父”史蒂夫·霍夫曼（Steve Hoffman）曾经直言：创业者应该从有问题的客户开始，深入了解他们在哪里受苦、哪里感到痛苦。只要你能解决这些高价值的问题，无论经济环境如何，客户都会愿意为此买单。

• 日本“消费社会学家”三浦展的研究发现，经济下行周期诞生的独角兽企业，70%的创意，都是来自对日常抱怨的深度挖掘。

从住户、商户、业主在出行、遛弯儿、买菜、接送小孩、上下班、停车、收发、养老和托幼等方面的急难愁盼出发，盘点片区内的资产、资源，分析资产价值、研判业态产业、导入运营资源等。这样的体检逻辑，能为新消费、新服务、新产业的植入，在源头上确保策划是正确的。

比如，一些老居民区，打通道路微循环、修缮下水道、设置路灯、垃圾能分类，闲置空间发展街角公园、临时休憩站等，就能让居民愿意下楼逛了，商业氛围就有了，也带来市场机遇。

这类案例在全国有很多，关键是，通过体检发现，这里缺什么，然后补什么？而不是标准化照抄。

过去几十年，城市建设重在解决“有没有”，即物质层面投入，很少考虑百姓的需求是否得到解决。大干快上，“有城无市、千城一面”“无烟火气、不接地气”的问题普遍存在。

萝卜快了不洗泥，自然会导致城市街区、商圈不亲民、不便捷等，这就是大家为何不愿意逛街的原因。城市更新，把视角从“物质层面”转向“人的投资”，就是要解决上面的问题。

一旦这些问题破解了，市场的机会就出来了，资金的问题也就破解了。

因为维持现状，各方共输：业主住的不舒适、一家老小出行、消费等都不方便，物业还在贬值；商户没有生意做，片区没生机，就业、税收没保障，政府的公共职能也难以到位。

充分体检的基础上改造，就是各方共赢，因为它营造高品质城市生活空间，把国内大循环的微观动力充分激活。

这就是为何，“十五五”城市更新能创造15-20万亿的投资，为何把城市更新作为城市发展新动能。