深圳有大事：国土空间新规划可圈可点

宋 丁

这些天来，深圳市民都沉浸在国庆75周年的喜庆氛围和股市大涨的开心氛围中去了，可能没有关注到深圳有一件大事发生了，那就是，9月29日，国务院发布了关于《深圳市国土空间总体规划（2021—2035年）》的批复。这个批复文件以及相应的规划文件对深圳从2021年起到2035年这十五年的发展至关重要，建议广大深圳市民朋友们都去关注一下这件大事。

深圳建市以来，先后编制过四次总体规划，以往都是“城市总体规划”，这次变更为“国土空间总体规划”，是国家对城市规划实施“多规合一”战略布局后深圳编制的第一份国土空间总体规划。显然，国家对城市未来发展中的“国土空间”合理、高效利用更加关注和要求更高。规划内容非常丰富，我无法全面、逐一点评，这里着重从深圳“国土空间”的多个视角对国务院批复文件及总体规划文件做一些点评分析。

其一，从战略高度统筹划定了三条控制线。

这次规划的一个非常重要的成果就是，按照国家要求，从战略高度统筹划定三条控制线，即：优先划定耕地和永久基本农田保护红线、科学划定生态保护红线和合理划定城镇开发边界。

这三条控制线对深圳未来的经济社会发展都非常重要。深圳作为全国唯一的土地全部城市化的城市，象征性地保留3.4万亩永久基本农田保护面积，体现了深圳落实国家责任的担当；就后两条线看，过去比例相对均衡，大体都是1000平方千米上下，这次规划中，生态保护红线面积略有下降，而城镇开发面积略有上升，这充分反映了国家对深圳经济社会发展现实的综合、合理考量，也反映了深圳未来将会在更加广域的都市圈范畴内探求生态空间和发展空间之间的合理平衡关系。

我注意到，这次规划没有提及深圳这些年来反复强调的工业区块线。深圳是我国最重要的工业制造业城市，在土地相对紧缺的背景下，深圳充分而集约化地利用现有工业用地空间，已经连续两年取得规上工业总产值和工业增加值全国第一的成就。深圳长期以来坚持先进工业立市战略，一个重要的表现就是划出30%的建设用地作为工业区块线，而且多年来严格坚守。我觉得如果这次规划把这条控制线也列进去，成为深圳国土空间严格管控的第四条控制线，可能会产生更好的规划及应用效果。

其二，城镇开发面积相应提升，但开发强度受到严格约束。

本次规划中，大家特别关注的城镇开发边界面积控制在了1130.74平方千米以内，相比《深圳市城市总体规划(2010-2020年)》，当时规定到2020年城市建设用地是控制在890平方公里以内，两次规划相比，建设用地规划面积增加了240.74平方千米，增幅为27%。

这个增量和增幅对于市域面积不大的深圳来讲，已经算是很高的了。因为深圳的人口和经济增长都很快，需要有更多国土空间用来发展城市和经济。但深圳同时面临开发强度偏高的问题，所以国务院批复文件中特别强调要严格开发强度管控，要求深圳单位国内生产总值建设用地使用面积下降不少于41%，要促进地上地下空间复合利用，有序实施城市有机更新、土地综合整治和城中村改造。

可见，深圳在未来发展中仍然需要下大力解决如何在严控土地空间开发强度的前提下，成功实现国民经济和社会的稳健较快增长和发展。比如，未来如何控制城市建设容积率的问题，如何成功解决大面积的工业上楼问题，如何控制高层超高层建筑给城市建设强度和容积率带来的压力问题，等等。

其三，优化空间和产业格局，建设特色更加鲜明的现代都市。

这次规划对深圳原有的城市空间和产业布局进行了更加精准合理的优化，提出了“一核多心网络化”的城市空间格局，“一核”就是在原有双中心基础上，合理扩大都市核心区范围；“多心”就是12个城市功能中心和12个城市功能节点；“网络化”就是在上述功能中心和节点之间建立让各类资源要素便捷流动的空间联系网络。

这个空间格局的布局对深圳来讲极为重要，因为深圳已经在践行“20+8”的产业集群化战略，深圳的科技创新基地和先进制造业基地很多，非常需要在“工业互联”、“万物互联”的智能城市大格局建设方面进行先行先试的探索，走在全国前列。

其四，建设现代海洋城市，构建陆海统筹发展格局。

这次规划中对深圳城市性质的定位，其中一个定位十分引人关注，即“现代海洋城市”，并提出了构建陆海统筹发展格局的一系列重要设想。

其实，从中国大陆18000公里的海岸线看，真正把城市核心区域建在海边的大城市只有大连、烟台、青岛、厦门和深圳，而深圳城市的人口和经济体量远远大于其他几座城市，因此，深圳作为中国真正意义上的滨海第一大市实至名归。这就可以理解为什么深圳率先在全国提出建设“湾区城市”，为什么国家要把深圳作为全国仅有的两座“全球海洋中心城市”之一，而且深圳排在首位。

这次规划提出了“三湾一洋”的概念，即大亚湾、大鹏湾、深圳湾和伶仃洋，据此规划了城海交融的“一带、三区、十五段”的陆海统筹发展空间。这表明，深圳海洋经济将成为未来深圳整体经济发展的重要支撑，陆海统筹战略将给深圳经济社会的再发展带来巨大的新机遇和新前景，让深圳真正实现建设现代海洋城市的宏伟目标。

其五，在大湾区和都市圈背景下积极引导区域协调发展。

以粤港澳大湾区以及深圳都市圈的广义视角看深圳的国土空间格局，规划还从三个视角对深圳积极引导区域协调发展提出了深化性的构想。

视角一：深圳要发挥湾区核心引擎功能。深圳作为全国经济中心城市和大湾区核心城市，担负着引领湾区融合式发展和深度对外开放式发展的重大责任，规划特别提到、国务院批文中也强调指出，深圳须加强与港澳的合作以及强化与广州形成“双城联动”的战略格局，共同推动大湾区更快更好地发展。

视角二：要加快建设深圳都市圈。一是要深化完善都市圈空间格局，二是要加强都市圈城市全面合作，三是要创新都市圈城市合作模式。规划和国务院批文中都提及了深圳与珠江口西岸城市的融合互动问题，我感觉若规划明确针对深中通道通车后深圳与西岸的中山、佛山、珠海、江门等城市的深化合作问题做出更加深入、有针对性的阐述，应该对深圳未来的空间布局和战略发展带来更加积极有益的效果。

视角三：高标准建设深汕特别合作区。规划提出，要把深汕合作区打造成为深圳都市圈的重要增长极，大力推进深汕区基础设施一体化建设，并积极探索区域协调发展创新型模式。事实上，深圳这几年来一直把深汕特别合作区作为深圳“10+1”区来对待，深汕区去年和今年的经济增幅非常高，对深圳乃至深圳都市圈的经济已经形成作为都市圈经济增长极理应有的显著支撑，相信未来会有更大的贡献。

我们注意到，这次国务院发布关于《深圳市国土空间总体规划（2021—2035年）》批复文件的时间非常巧合，一方面与建国75周年大庆时间吻合，另一方面与国家推出强有力的货币、财政和产业等集群性政策来扶持实体经济、证券市场、房地产市场等国民经济重要领域的超常复兴和上升的时间吻合。我们有理由对深圳这次的国土空间总体规划在未来十多年规划期内一步步扎实落地、有力支撑深圳国民经济和社会健康发展抱有充分的信心。