集体资产参与城市更新存在的问题与建议

自2016年8月31日起，深圳市要求各区涉及集体资产交易的事项均需纳入平台进行集中交易，自该政策实施一年以来，各区政府也陆续出台了一系列的政策。对于这些密集出台的政策，集体资产监管部门、村股份公司、开发商等各方主体在理解和适用过程当中均遇到不同程度的问题，从资格设定、资产评估、会议表决、招商方案、竞争谈判标准、街道办审查备案等各个流程在具体操作中均存在模糊不清的情形。各区集体资产交易平台上线一年以来，全市完成平台交易的项目数量屈指可数，包括旧改大区龙岗在内的六个区没有一个项目完成平台交易，而宝安也只有一个项目完成了平台交易，大部分项目处于观望和停滞状态。村股份公司和开发商的合作关系处于不确定的状态中，各方利益博弈非常激烈，这无疑增加了交易成本、延缓了项目进程。

村股份公司以其拥有的土地和物业权益参与城市更新是当前村股份公司经营活动最重要的组成部分，也是实现集体资产保值增值的重要路径。深圳在集体土地利用方面的政策和实践一直领跑全国，但深圳村股份公司的发展却停留在依靠土地和物业租赁收益的单一经营模式层面。随着产业结构调整，大部分村里工业企业面临产业的转型升级，多数工厂的传统制造业务实际上已逐步转移至其他地方。在城市更新的大背景下，城中村里剩下的最具价值的资产就是物业和土地，城市更新不仅能够改变这些资产的流通性，还能够改变这些物业的经营形态，释放产业发展空间、提升社区公共配套和公共服务水平。毫无疑问，集体资产参与城市更新对转变村股份制经济的经营发展模式是有积极意义的。但遗憾的是，一方面，集体资产交易在面临政府强监管的态势下无所适从；另一方面，在土地资源稀缺的大环境下，村股份公司在与市场主体经济利益的博弈过程中也缺乏成熟的经验。在这双重因素影响下，市场主体参与涉及集体资产项目的城市更新显得举步维艰，很多项目要么停滞，要么推进缓慢。

总体来看，集体资产参与城市更新目前面临的问题主要包括：

1. 权属混乱的局面导致集体资产法律关系复杂

深圳在数次城市化征转地过程中，深圳原农村土地形成了复杂的权属状态，主要包括合法土地和合法外土地两种情形，其中合法土地包括非农建设用地、征地返还用地、支持发展用地（同富裕、扶贫奔康、固本强基等）、旧屋村用地、“两规”处理用地、其他用地等多种用地情形，除合法用地外，还有大量的合法外用地（违法用地），合法外用的权属状态更为复杂，包括各种违法转让用地、未经两规处理的用地等。无论合法用地、还是合法外用地，原农村集体土地范围内的土地利用现状主要有几种情形：一、是村集体物业和村民私宅；二是“外卖地”形成的工业区；三是已转变国有用地的建成区域；四是其他原因占用原农村集体土地情形。除了复杂的权属关系之外，还伴随着原村民的对原农村集体土地的“贱卖”和政府征转地的各种不满。城中村存在大量的“外卖地”是在九十年代形成的，而在快速城市化过程中，政府通过征地和转地获取了大量的集体土地，村集体可支配的土地资源变得十分有限，在村集地土地资源极度稀缺和昂贵的情形下，村民们想方设法对存在权属争议和法律瑕疵的用地主张权利，也因此增加了集体资产交易的难度。 

2. 部分开发商早期介入的项目面临进退两难的局面

自2004年《深圳市城中村（旧村）改造暂行规定》实施以来，很多村股份公司已与开发商签订合作开发协议或者意向性协议。依据意向性协议，很多开发商向村股份公司支付了诚意金，并且做了一些前期准备工作，但很多项目至今仍未实质性推进。这些项目之所以没有实质进展，主要原因有两方面：一是政府审批原因，包括项目立项达不到要求、专项规划无法顺利通过；二是搬迁补偿原因，开发商无法解决由于原农村土地形成的复杂建筑物权属关系的搬迁补偿问题。这类项目多数仍未完成计划立项，也有少数已完成计划立项但并没有其他进展，这些项目既要面临村股份公司撕毁合约的风险，也要面临被政府划定“统筹片区”的风险。因此，这些项目充满了不确定性，原开发商想推进但政府不支持，村股份公司也因集体资产交易新政而选择观望，使得这类项目面临进退两难的局面。

3. 集体资产平台交易导致交易成本的增加和交易效率的低下

集体资产平台交易借鉴的是国有资产产权交易的模式，集体资产监管的逻辑也是参照国有资产的监管逻辑。然而，集体资产与国有资产存在本质的不同，参与城市更新的集体资产尤其如此。首先，国有资产权属清晰、权利主体单一，而集体资产权属难以准确界定，权利主体多元化；其次，国有资产有公允的市场估价体系和成熟的交易市场，而集体资产的价值评估却存在诸多不确定性，集体土地的价值更多的体现在未来开发所带来的增值收益；第三，国有资产交易通过产权交易平台一次性完成产权的交割，法律关系清晰，就是典型的资产买卖关系，而集体资产参与城市更新交易本质上是合作开发关系，不是简单资产买卖关系，而是持续的商业伙伴关系。显然，用国有资产监管的方法来进行集体资产参与城市更新的监管必然会遭遇水土不服。

从目前集体资产平台交易流程的来看，相关程序极为繁琐，从意愿征集、项目可行、资产评估、招商方案、资格审查、谈判方案、评定标准不仅要经历若干次的民主决策，数十份文件和资料，还要经过街道办的数次审查。由于程序的繁琐、政策的复杂，再加上监管部门专业人手的严重不足，导致集体资产交易进展缓慢，项目推进效率低下。

4. 政府主导思维下的资源配置不公平

虽然在强区放权的大背景下，审批流程简化，但从目前推进的效果来看，项目审批的进度并没有得到提高。各区政府对城市更新市场采取了全面干预的政策，除了城市更新办法确定的计划立项、规划审批、权属核查和实施主体确认等正常审批体系之外，还包括：规划统筹、产业准入、交易监管、保障房建设、国企主导等一系列介入性的行政措施。基于公共利益和土地资源集约节约利用的考量，前述干预具有一定的正当性，但如果政府过度干预或者干预的措施不当，则会影响市场的发展。以城市更新中产业用地政策为例，政府强制划定工业控制线，而且在产业导入方面采取积极干预政策，各区的产业政策存在趋同性，产业空间资源存在错配和浪费的可能性。而在项目的准入方面，政府则力推由国企和央企主导的统筹片区开发项目，这虽然有利于空间的整体规划和统筹利用，有其积极意义，却在一定程度上挫伤民营资本的积极性，抑制市场竞争，削弱了市场在资源配置过程中的作用。国企和央企有政府信用背书和强大资金和资源支持，有其独特的优势，但在处理村股份公司的各种利益诉求和在处理搬迁补偿过程中的疑难杂症问题时缺乏民企的灵活性。

上述问题的产生，一方面是历史原因造成的，主要是由于土地法律制度的制约和城市化的快速进程，形成了大量的土地权属问题难以解决；另一方面是现实原因造成的，深圳城市更新政策体系庞杂，且处于不断的变动和调整过程中，政府审批和监管层面的专业人力资源严重不足，“强区放权”和“强街放权”解决的是市、区两级政府部门的行政权限划分问题，但没有有效解决行政干预和市场边界划分问题，按国有资产监管思维监管城市更新中的集体资产交易客观上并没有起到应有的监管效果，平台交易除了增加交易成本之外，只不过是形式主义而已。

针对当前集体资产参与城市更新的种种问题，个人认为需要从以下几方面着手解决：

1. 理清产权，加速“历史遗留用地问题”处理，让合法外土地不再成为历史遗留问题。如前所述，原农村集体土地的权属关系异常复杂，在经历若干次的历史遗留问题处理之后，合法外用地比例和违法建筑有所减少，但仍然有大量急需改造区域的合法用地比例达不到城市更新计划立项的要求，也有大量原农村集体土地处于权属不清或权属存在争议的状态，权属问题成为了旧村改造头号难题。深圳政府虽然在城市更新十三五规划中提出了违法建筑总量减少的目标，却没有制定相应的操作细则。要理清原农村集体土地的权属问题和违法建筑问题，一方面需要尽快落实村集体各类合法用地指标的落地工作，同时对集体资产进行全面排查、摸底和核资，引入社会第三方专业中介力量搭建集体资产权属争议协商解决平台；另一方面，加快对现状违法建筑的清理工作，符合确权条件的尽快确权，符合强制拆除条件的加大拆除力度进行拆除，对可以现状保留利用的建筑物完善其合法经营手续，解决其持续经营的各类法律障碍。

2. 简化监管，将集体资产交易的事中监管转变为事后监管，强化违法违纪的惩罚力度。目前对集体资产交易全流程监管的状态不仅加重了街道办的工作负担，而且客观上也难以起到监管的效果。鉴于集体资产交易监管的主要目的是保护村股份公司股民的利益，避免贱卖集体资产，但相比政府而言，村股份公司的股东更关切自身利益。因此，在集体资产交易环节，应该强化、规范和引导股民的民主监督，政府则应该弱化过程监管，加强对集体资产交易合法合规的事后审计，强化对集体资产交易违法违规的惩戒力度，这样既能提高集体资产交易的效率，又能有效打击集体资产交易违法违规行为。

3. 培育市场，充分发挥市场专业资源在集体资产交易中的作用，用市场的智慧资源弥补政府监管资源的不足。村股份公司在经历多年的物业出租经营单一模式之后，将通过城市更新完成村股份制经济的转型升级，在转型过程中，无论是集体资产的清产核资，还是处理各类权属问题；无论产业规划、招商引资，还是风险管控、公司治理，村股份公司和街道办都缺乏足够的专业人才。因此，政府应该加大力度培育专业服务市场，推动围绕集体经济发展的专业服务市场的形成，该等专业服务包括法律、会计、融资、信息技术、商业策划、资产管理等专业服务，这些专业服务不仅能够帮助村股份公司提高集体资产的运营管理能力，也能促进村股份公司的规范化、专业化的运营管理，从而促进村股份公司的治理结构完善，间接实现政府对集体资产的监管的目标。

根据深圳城市更新“十三五”规划，全市在“十三五”期间要完成3000公顷的更新用地规模，其中宝安和龙岗两区的规模过总规模的50%，两区合计达到1605公顷。而目前这两个区域的城市更新项目推进速度并不快，受集体资产平台交易的制约，加上搬迁补偿的客观困难和行政审批的不确定性，完成“十三五”规划确定的城市更新供地目标存在很大压力。政府一方面通过强区放权、精减审批流程，试图加快城市更新项目推进速度，另一方面却为集体资产交易设计了复杂的流程，而且在强区放权之后为城市更新配置的行政资源明显不足，导致项目推进速度实质上放缓。村集体物业和土地是城市更新的核心组成部分，村股份公司是城市更新项目主要参与主体，城中村改造依然是城市更新的主战场，如果解决不好城市更新中集体资产交易的问题，将影响深圳城市更新的总体进程。任何制度的设计，既要强调公平，也要兼顾效率，从目前集体资产交易政策的实施效果来看，虽然实现了形式上的公平，但降低了交易的效率。因此，政府一方面要梳理完善平台交易流程和操作指引，提高政策的可操性和透明度；另一方面要科学评估当前集体资产交易政策实施过程中的问题，及时解决集体资产平台交易的制度性问题。

建纬深圳律师事务所贺倩明执笔