深圳城市更新大利好，合法用地比例不足可捆绑“飞地”解决！

今日，深圳市规土委经市政府同意，发布关于《深圳市城市更新外部移交公共设施用地实施管理规定》的通知。该规定提出了一个创新思路：如果在更新区域内无法解决公共利益用地，可实现较远距离（同一行政辖区）的公共利益用地，以“飞地”形式与更新项目捆绑实施 。

- 政策亮点解析 -

深圳市规土委介绍，随着城市二次开发的快速推进，城市更新面临新的问题，原特区外大部分拟申请更新改造的片区存在着合法用地比例不够60%的情况，不符合列入城市更新单元计划的，可能影响下一阶段城市更新工作的推进。

此次拟施行的《管理规定》的总体思路是借助市场手段，将公共利益用地的“整备”与“更新片区或项目”的实施进行捆绑：

一方面通过市场化手段将位于拆除重建类城市更新项目拆除范围以外的公共利益用地，由更新项目实施主体理顺经济关系，完成建筑拆除，并无偿移交国有（该部分移交的公共利益用地简称“外部移交用地”）；

另一方面通过给予承担移交责任的更新项目部分合法用地比例的计入及适当的建筑面积补偿，保障更新项目的实施。

这个政策的好处是，政府获得难以落实的规划公共利益用地空间，实施主体获得更新项目的推动及部分建筑面积的转移，具体的经济平衡由市场决定。政策的制定主要为实现公共利益用地的供给，同时解决更新项目的合法用地比例问题，对于给更新项目带来的建筑面积增量，应当仅满足外部移交用地的拆迁补偿即可。

这个政策还有一个好处是稳步推动历史遗留问题解决。经初步测算，外部移交用地的实施对更新项目会带来5%—10%的建筑规模增量，不会导致容积率大规模提升。在城市空间承载能力富余的前提下，通过以“量”换“地”，在实现规划公共利益项目的同时，还有利于土地历史遗留问题的解决。

- 官方解读 -

一、关于《管理规定》的总体思路

基于目前规划公共设施用地难以有效落实及拟进行拆除重建类城市更新的片区合法用地比例不足的客观情况，结合土地整备实施模式，借助市场手段，将公共设施用地的“整备”与更新项目的实施进行捆绑：一方面通过市场化手段将位于拆除重建类城市更新项目（以下简称更新项目）拆除范围以外的公共设施用地，由更新项目实施主体理顺经济关系，完成建筑拆除，并无偿移交国有（该部分移交的公共设施用地简称外部移交用地）；另一方面通过给予承担移交责任的更新项目部分合法用地比例的计入及适当的建筑面积补偿，保障更新项目的实施。

① 建立良性互动、达成多方共赢。通过政策的实施， 政府获得难以落实的规划公共设施用地空间，更新项目实施 主体取得项目的推动及部分建筑面积的转移，具体的经济平 衡由市场决定。

② 强化政府统筹、提高服务水平。强化了政府对于公 共设施项目实施的统筹引导，优先保障辖区紧缺、急迫的公 共设施项目建设，有序推进辖区的公共设施用地供给及城市 更新工作的开展。

③ 量化补偿标准，实现利益平衡。在城市空间承载能 力富裕的前提下，以适量补偿为原则，给予更新项目实施主 体实现外部用地移交所需的基本补偿，并统筹考虑片区交通 市政设施的承载能力，保障城市品质。

④ 厘清政策边界，分类促进实施。实现了更新与整备 两种存量用地二次开发方式对于公共设施用地落实的全面 保障。此外，对于公共设施用地的供给，强化政府统筹并优 先考虑通过土地整备，辅以城市更新促进实施。

二、关于外部移交用地的对象和条件

外部移交用地对象主要含三类：

① 法定图则或其他法 定规划确定的文体设施用地（GIC2）、医疗卫生用地（GIC4）、 教育设施用地（GIC5）、社会福利用地（GIC7）、公用设施用 地（U）、绿地与广场用地（G）、交通场站用地（S4）。涉及 法定规划未覆盖区域或因《深圳市城市规划标准与准则》（以 下简称《深标》）调整导致其用地类别与现行用地类别不一 致的，应先取得规划主管部门的相关意见。

② 辖区政府亟需实施的道路、河道等线性工程的重要 节点用地。考虑部分辖区存在线性工程节点难以实施，确需 通过更新项目的实施予以清理的情况，但辖区政府应加强统 筹，从严把关，在充分研究论证的基础上科学决策，保障线 性工程的整体建设。

③ 基本生态控制线范围内（不含一级水源保护区）手 续完善的各类用地，其中现状为符合基本生态控制线有关规 定与生态环境保护相适宜的重大道路交通设施、市政公用设 施、旅游设施、公园、现代农业、教育科研等项目用地除外。 为落实“绿水青山就是金山银山”的理念，坚持人与自然和 谐共生，加强生态环境保护，优化生态空间格局、提升生态 服务功能，大力推动建设用地清退和生态修复，合理疏导合 法建筑，政策建议将基本生态控制线范围内合法用地纳入政 策适用对象。对于符合基本生态控制线相关规定，可在基本 生态控制线范围内进行建设的上述六大类现状项目，不需进行生态清退，不适用本规定。

关于外部移交用地的条件，政策主要从以下几方面进行了考虑： 

① 要求与更新项目位于同一行政区（含新区，下同） 辖区范围内。经对更新潜力对象用地规模和规划未实施的公 共设施用地进行对比分析，以行政区为范围选择面广，更能 促进规划公共设施用地的落实及更新项目的实施。

② 单个划定范围的用地面积原则上不少于 3000 平方 米，并应满足规划确定公共服务设施和城市基础设施的建设 要求。因外部移交用地移交政府用于公共服务设施和城市基 础设施的建设，故该部分用地不需位于市、区城市更新五年 规划划定的拆除重建类更新空间范围。

③ 为保障外部移交用地的完整性，涉及被占用的国有 未出让用地因规划统筹原因确需纳入的，应无偿清退。 四是外部移交用地权利主体同意移交的意愿参照更新 项目意愿的相关要求，并在用地移交前应与更新项目范围内 所有权利主体按相关规定形成单一主体，在首期更新项目土 地使用权出让合同签订前无偿移交。涉及集体资产的，应按 照辖区（新区）股份公司集体资产管理的相关规定，纳入市、 区公共资源交易平台统一实施和监管。

三、关于外部移交用地的计入标准

因更新项目实施主体实现了拆除范围外公共设施用地 的无偿移交，政策建议可根据外部移交用地的面积计入更新 项目一定比例的合法土地面积，最终更新项目计划批准时合 法用地比例应符合现行城市更新政策的有关要求。结合现有 城市更新及土地整备相关政策，以及项目实施的可行性分析， 政策对外部移交用地提出分类处理措施，以保障用地移交。

手续完善的各类用地，其土地面积全部计入，这部分 标准与利益统筹土地整备项目基本一致；

未完善征（转）手续的用地，按其土地面积的 55%计 入。该取值系数参考了重点更新单元对于手续不完善用地的 处置比例，并与目前《深圳市土地整备利益统筹项目管理办 法》进行了衔接，基本保证了未完善征（转）手续的用地通 过城市更新与土地整备两种方式，原权利主体的利益基本相 当。此外，55%的取值比例对于外部移交用地而言，可选范 围广；对于更新项目而言，也具备一定的可实施性。

四、关于外部移交用地的建筑面积转移

外部移交用地虽然通过更新项目合法土地面积的计入， 能够带来一定的基础建筑面积增量，但不足以补偿外部移交 用地（建成区）所需的拆迁责任，需给予一定的建筑面积转 移，以保障更新项目的经济可行性。同时，外部移交用地（建 成区）的建筑面积转移也不宜过量，避免原位于更新项目拆 除范围内的规划公共设施用地进行拆分，通过外部移交用地 的方式获得更大的利益，且给更新项目增加较大承载压力。

据此，《管理规定》结合外部移交用地的两种计入方式 （100%及 55%），测算出不同密度分区的转移系数。同时，考 虑不同密度分区建成区现状平均容积率的不同，转移系数以 密度三区为准、一、二区梯度递增。涉及跨多个密度分区的， 按其建成区用地占比加权平均后确定；

移交用地位于基本生态控制线范围内的，按相邻片区密度分区下降一区确定（密度五区除外）。

此外，对于外部移交用地（建成区）现状容积率等于或 高于上述转移系数的，政策建议按其现状建筑面积的 1 倍计 算转移容积。在符合《深标》及不改变城市更新单元主导功 能的前提下，该部分转移容积优先安排居住功能

五、关于外部移交用地涉及的基础容积及转移容积的地价测算

按规定计入的合法土地面积，其中属外部移交用地手续 完善的各类用地等面积计入的部分，以外部移交用地的现状 合法用途，与拆除范围内手续完善的各类用地按照城市更新 地价测算规则和次序进行测算；属未完善征（转）手续的用 地计入的部分，参照“历史用地处置”的测算次序、地价标 准和修正系数参与地价测算。

 城市更新单元涉及分期实施的，外部移交用地计入的部分应在城市更新单元规划确定的首期拆除范围一并参与地价测算。

六、关于外部移交用地计入后涉及的政策性用房配建

更新项目在外部移交用地计入后应按我市城市更新相 关政策配建人才住房、安居型商品房、公共租赁住房、人才 公寓及创新型产业用房等政策性用房，属外部移交用地计入 的转移容积，考虑其在计算城市更新单元规划容积时已参与 了部分政策性用房配建，并且承担了移交用地的责任，故《管理规定》提出该部分不再进行人才住房、安居型商品房、公 共租赁住房配建比例的核增或核减，按更新项目所在地区的基准比例配建。

七、保障措施

① 城市更新单元计划申报或调整时，应一并提交外部 移交用地的计入方案及更新项目规划可行性研究报告，城市 更新单元计划批准时，外部移交用地的计入方案应一并公告 及附图说明，保障外部移交用地的落实。

② 在更新项目首期用地审批前，实施主体应理顺外部 移交用地的经济关系，自行拆除、清理地上建筑物、构筑物 及附着物，并按照更新单元规划和监管协议的要求，在更新 项目首期土地使用权出让合同签无偿移交。其中，属于未完 善征（转）手续的用地移交前原农村集体经济组织继受单位 应与政府签订完善处置土地征（转）手续的协议，政府均不 作补偿。

③ 强化政府统筹，要求各区政府（新区管委会）应结 合辖区公共设施项目的实际需求及建设时序，建立项目库， 重点保障辖区亟需实施的公共设施项目建设，有序推进辖区 公共设施用地供给。

附《实施管理规定》政策原文：