干货推荐 | 集体用地平台交易政策及实务要点

2016年，深圳市发布《关于建立健全股份合作公司综合监管系统的通知》（深办字［2016］55号，下称“55号文”），要求各区将集体用地合作开发建设、集体用地使用权转让和城市更新等资源交易项目纳入公平资源平台统一实施。这一政策直接将深圳市集体用地交易带入了强监管时代。以8·31为界，集体用地交易市场可谓是从酷夏到寒冬的转折。在8·31以前，各开发商紧锣密鼓地与村股份公司签约，急切渴望搭上平台交易前的末班车；在8·31之后，无论是开发商还是村股份公司都偃旗息鼓，小心翼翼地观望、试探，等待或尝试做第一个吃螃蟹的人。到如今，集体资产平台交易政策实施已满一周年，许多辖区的集体资产交易平台也迎来了首单成交的喜讯。

结合各区集体资产监管政策及多个平台交易的经验，就集体用地平台交易现状、政策及实务要点进行了梳理。

一、集体用地平台交易现状

（一）平台上线情况

集体资产交易平台是各村股份公司进行平台交易的中介和载体。自55号文以来，各区纷纷赶在8·31大限前搭建本辖区的集体资产交易平台并上线运行，截至目前，各区的集体资产交易平台上线情如下表所示：

（二）平台交易情况

虽然各区集体资产交易平台都赶在8·31大限之前上线，但8·31之后整个集体用地交易市场进入了长长的冷寂期。这除了开发商、村股份公司主观上采取谨慎、观望的态度外，一方面，集体资产平台交易匆忙设立，相应的配套规则或操作细则尚未完善，许多区仍在摸索、制订流程和规则，有些区或街道直接叫停了本辖区内的交易；另一方面，根据各区的集体资产交易规则，在整个集体用地交易进入平台交易前，需要经历前期测绘、可行性研究、资产评估、制订方案、方案公示、“三会”表决、股东（代表）大会表决表决等一系列前置程序，流程繁琐漫长，更不用说龙岗区、坪山区、光明新区都要求城市更新项目必须取得专项规划后方得启动交易流程。

但是，自2017年以来，经过近4个月的沉寂，集体用地交易市场开始逐步回暖。据统计，自2016年9月1日以来，坪山、宝安、龙华、大鹏均已有了成交案例，龙岗、光明虽然尚未有成交案例，但亦有项目正在平台招商中。

二、集体用地交易政策研究

（一）集体用地交易核心政策体系

在55号文发布之前，深圳市关于集体用地交易的监管规定并不多，主要依据《深圳经济特区社区股份合作公司条例》、《深圳市原农村集体经济组织非农建设用地和征地返还用地土地使用权交易若干规定》（深府〔2011〕198号，下称“198号文”）、《关于加强股份合作公司资金资产资源的意见（试行）》（深办发〔2013〕9号）等规定进行交易，从区级层面而言，主要有龙岗区、坪山区专门就集体用地开发与交易制订了本辖区的监管细则。虽然这些政策同样对于引入合作方的流程、方式、表决机制等作了规定，但实际上并没有被严格实施。

而自55号文发布之后，各辖区针对集体资产交易密集出台了一系列政策，最典型的即为宝安区的“1+9+1”文件，“1+10+1”文件。经梳理，目前深圳各区就集体用地交易监管的核心政策如下：

（二）集体用地交易核心政策要点

结合上述集体资产监管政策，我们进一步就集体用地合作开发（含城市更新）中的核心政策进行了梳理：

1、合作方的引入方式

2、合作方进入的时点

（1）未限制进入时点：福田区、宝安区、龙华区、南山区、罗湖区、盐田区

（2）列入更新计划后：大鹏新区

（3）获得专项规划后：光明新区、龙岗区、坪山区

3、合作方资质要求

4、引进合作方的民主决策机制

注：上述表决机制中，章程规定由股东代表大会表决或对表决通过率有特别规定的，从其规定。

三、集体用地交易的实操要点

集体用地交易的程序复杂、繁琐，开发商及村股份公司开展集体用地交易时，需要重点关注两个方面的问题：

（一）程序问题

程序问题的核心在确保集体用地交易的每一环节、步骤、流程都依法合法合规，公开、阳光，包括通知公告、决议签署、会议公证等。关于程序的依法合规性，需要考虑两个方面的符合性审查：

一是村股份公司章程的符合性审查。章程是村股份公司股东之间的“宪法”，章程里对于股东资格、董事会、股东代表大会议事规则等都做了明确规定，违反公司章程的任何决议都可能被撤销；

二是深圳和各区的集体资产交易有关政策的符合性审查，违反政策的行为可能无法通过集体资产监管部门的备案。在适用顺序上，一般优先适用各区的监管细则，在各区无规定的情况下，则适用198号文等市级的监管规定。

从实操角度而言，目前开发商、村股份公司、政府对于集体用地交易都持审慎态度，在资产评估、项目方案制定、民主决议等大环节或大流程上出问题的较少，但是程序的细节问题却容易被疏忽，具体体现在以下方面：

1、公告和通知问题

综观深圳和各区集体用地交易法规，集体用地交易的一个重要原则就是程序公开，保障股东的知情权。这就要求严格按照章程和政策履行公告和通知义务。如村股份公司的章程通常要求董事会会议召开前要提前10日通知；《深圳市大鹏新区股份合作公司集体用地开发和交易监管实施细则》要求股东代表大会召开前10日以书面或大鹏新区政府在线方式通知全体股东代表，等等。无论是公告、通知的时限、范围，还是方式，都是必须依法合规，否则就会留下程序瑕疵的隐患。

2、公证问题

为确保民主决策程序的合法合规性，各区均要求股东（代表）大会召开时需要进行公证，但是实际中，各公证处的要求或标准不尽相同（如有的公证处不就股东大会决议进行公证），需要提前与公证处做好沟通，预先与公证处排演每个细节，包括未备案股东表决的处理、需要出具股东大会决议还是股东代表大会决议、股东（代表）大会表决的比例等，避免发出会议通知或召开会议后，因不符合公证处要求而无法出具公证书的情况。

3、程序性法律文本问题

程序细节的落实离不开程序性法律文本的完善，这也是说明程序依法合规性的重要证据。集体用地交易程序复杂，涉及资产评估、项目方案制订等众多环节，每一环节都有大量配套的程序文本，仅以项目方案表决，即可能涉及二十余份程序性法律文本（见下图）。实际中，有许多项目正是忽视了程序性法律文本的重要性，未及时制作或妥善留存程序性法律文件，导致在面对程序瑕疵的异议或质疑时陷入被动局面。

（二）实体问题

实体问题考虑的重点主要确保经过平台交易确定的协议内容不存在违反法律、行政法规的强制性规定而导致协议的效力出现瑕疵，包括合作方资质的设定、资产评估、评分标准、权利义务安排等。

1、合作方资质

合作方资质，即与村股份公司签署协议的主体应当符合的条件或要求，这是开发商参与平台交易的准入条件。过去，许多小开发商凭借与股份公司的关系好，签下许多项目的合作意向，但实际上不具备开发能力，导致项目长期停滞。合作方是否具备相应的开发实力和能力对能否实现交易目的至关重要。目前，龙岗、坪山、宝安等区已明确对合作方的开发资质或资产能力提出了明确的要求。但除此之外，村股份公司亦可结合本村情况或项目情况对合作方设定专门的资质要求作为准入条件，包括但不限于：项目经验、注册地址、成立年限、注册资本规模、资产负债率、诚信记录、开发业绩，等等。

但是，村股份公司在设置合作方资质时，需特别注意不得设置具有明确指向性或者明显违反公平竞争的条款。

2、资产评估

虽然社区股份合作公司是“政企分离”的产物，代表村民行使集体财产所有权和管理权。但有别于一般市场主体自负盈亏的纯经济行为，村集体资产属于村民全员所有，有共享红利的特征，因此集体资产交易更类似于国有资产交易，需要确保集体资产保值增值，杜绝集体资产流失。这就要求集体用地开发与交易在程序上必须坚持公开、透明、依法、合规，禁止违规操作；同时，在交易前必须对集体用地进行充分的资产评估，在此基础上确定交易对价、分成模式。现在，各区对于集体用地交易均已设置了资产评估环节，但在实际评估时，应当注意选择有资质的评估机构，且关于评估机构的选择，亦应当履行必要的决议程序。

3、评分标准

如果说合作方资质解决的是准入条件问题，那评分标准就涉及最终确定合作方的终极考核了。一般说来，评分标准设置需要考虑三个方面的评价：

（1）合作方自身能力的评价，即在同样满足准入资格的候选人中，选择资质最佳、实力最强的合作方，具体的评估指标可以包括：注册资本规模、开发资质等级、项目业绩、银行授信等；

（2）合作方与项目的匹配程度。这主要考察合作方对于本项目的开发目的与村股份公司的预期是否相符，合作方对于本项目的开发计划是否符合实际，具体的评估指标可以包括：项目实施方案可行性等。

（3）村股份公司的可得利益。具体的评估指标可为：回迁物业比例；回迁物业类型；物业分成比例；货币补偿标准；停车位要求等；

4、权利义务安排

关于股份合作公司与开发商的权利义务安排最集中体现于双方签订的《合作协议》中，这是集体用地平台交易的胜利果实，也是双方进行正式合作的基础文件。一般说来，双方的权利义务的核心要点包括：

（1）利益分配模式：即双方如何分配利益，是采用“现金补偿+物业分成”模式，还是纯粹的现金补偿或物业分成模式。如果涉及物业分成，则需明确物业面积、类型及分成比例。

（2）拆迁谈判模式：在城中村城市更新项目中，集体用地上通常有大量个人物业需要进行拆迁谈判，由村股份公司负责处理拆迁谈判事宜有无可比拟的优势。但如果系由开发商自行负责拆迁谈判，则需明确村股份公司协助义务。

（3）进度管控：主要包括项目的开发周期、资金的支付进度等；

（4）物业选择：在涉及物业分成的模式下，需要明确物业选择的时点，通常在规划设计方案确定后即可以进行选择，明确各方物业的位置、座落、楼层。在选房时，需注意同类物业集中分配，避免因物业分配过于零散导致影响自身物业的销售和运营。同时，由于村股份公司的选房直接关系后期预售许可证的办理，建议在协议中明确约定如果拒绝选房情况下的处理机制。

除上述外，根据具体项目的不同，另可视情况设置针对性权利义务安排，如采用股权合作型的，则需要对项目公司的治理结构、融资安排等做出特殊安排；如项目主要系产业物业，则可就后期的招商运营权作出约定，确保后续可以统一运营，等等。

结语

集体用地交易已然进入强监管时代，虽然各区的监管细则略有差异，但监管的思路和监管理念都是一致的，即要求交易阳光透明、依法合规。而且随着制度、平台的完善，后续监管将会越来越严。开发商要参与集体用地交易，既要关注实体问题，也要确保程序合规。但事实上，开发商和村股份公司在具体理解和适用集体交易的系列政策过程中，在各环节均遇到了不同程度的障碍，比如集体交易监管规定要求股东大会决策，而且股份公司章程中却未并设置股东大会；要求合作方具有房地产开发资质，与房地产行业项目公司制的做法相背离；等等。

集体用地占据了深圳存量土地的半壁江山，也是村股份公司最核心的资产和经济来源，集体用地交易对于释放土地资源，转变村股份公司的经营发展模式是有积极意义的，也一直是各开发商的争夺重镇。但不可忽视的是，由于政策的不完善或相互矛盾，当前集体用地交易在政府强监管态势下显得有些无所适从，虽然当前集体用地交易已在回暖，但如何真正实现强监管时代下的有序交易还有待进一步思考。

（来源： 地产与工程法律观察）